La Commissione Affari
costituzionali della Camera ha avviato l'esame di una proposta di legge di
iniziativa parlamentare, che modifica la normativa vigente sui minori stranieri
non accompagnati presenti in Italia, con l'obiettivo di stabilire una nuova disciplina
organica, che rafforzi le tutele nei confronti dei minori e garantisca
un'applicazione uniforme su tutto il territorio nazionale.
- La definizione di minore straniero non accompagnato
- Sistema di accoglienza
- Diritti dei minori
- Attività parlamentare
Per minore straniero non
accompagnato si intende il minorenne senza cittadinanza italiana (o di
altro Paese dell’Unione Europea) che non ha presentato domanda di asilo
politico e che si trova nel territorio dello Stato privo di assistenza e
rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente
responsabili. Le misure in favore dei minori non accompagnati sono contenute
principalmente negli articoli 32 e 33 del Testo unico in materia di
immigrazione (D.Lgs.
286/1998), nonchè nel relativo Regolamento di attuazione (D.P.R.
394/1999) e nel D.P.C.M. n. 535 del 1999. Norme specifiche riguardano i
minori non accompagnati c.d. "richiedenti asilo" e sono previste
dall'art.
19, D.Lgs. 25 del 2008, dall'art.
28 del D.Lgs. 251/2007 e dalla direttiva Ministero dell’interno del 7
dicembre 2006.
Il quadro normativo
vigente, come già evidenziato nel documento
conclusivodella Commissione bicamerale per l'infanzia approvata in seguito
allo svolgimento di una indagine conoscitiva nel 2009, presenta alcuni nodi
critici e alcune lacune. Anche il Parlamento europeo, più di recente, è
intervenuto con larisoluzione
del 12 settembre 2013 per chiedere ai Paesi membri e alla Commissione
europea un rafforzamento delle tutele garantite ai minori stranieri non
accompagnati, suggerendo al contempo alcune azioni strategiche da
intraprendere.
Per quanto riguarda le dimensioni
del fenomeno trattato, secondo i dati forniti dal Ministero del lavoro
e delle politiche sociali nel consueto report bimestrale, i minori non
accompagnati non richiedenti asilo segnalati in Italia alla fine di marzo 2014
erano 7.865, di cui 1.966 irreperibili.
L'Associazione nazionale dei
comuni italiani (ANCI) promuove ogni due anni un'indagine nazionale che
coinvolge tutti i Comuni italiani ai quali spetta la tutela e l'accoglienza dei
minori non accompagnati presenti nel territorio. I dati quantitativi e
qualitativi raccolti sul fenomeno sono disponibili nell'ultimo rapporto pubblicato
(2014).
Sul tema la I Commissione della
Camera ha avviato l'esame del progetto di legge A.C. 1658 (on.
Zampa ed altri) che si propone di innovare la disciplina applicabile ai minori
stranieri non accompagnati nei suoi principali aspetti, sia introducendo nuove
disposizioni laddove la normativa vigente presenta alcune lacune, sia
modificando gli aspetti di maggiore criticità emersi negli anni, specie in
riferimento al sistema dell'accoglienza dei minori, anche sulla base delle
esperienze positive di alcune realtà locali.
Le novità principali della
proposta riguardano tre aspetti: la definizione di minore straniero non
accompagnato, le misure per l'accoglienza dei minori e, più in generale, il
rafforzamento dei diritti e delle tutele in favore dei minori.
La proposta individua una nuova
definizione di minore straniero non accompagnato, con la quale si
intende il minorenne non avente cittadinanza italiana o dell'Unione europea che
si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che è altrimenti
sottoposto alla giurisdizione italiana privo di assistenza e di rappresentanza
da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base
alle legge vigenti nell'ordinamento italiano (art. 2).
In tal modo, la nozione di
minore straniero non accompagnato diventa più ampia,in quanto ricomprende
anche i minori non accompagnati "richiedenti asilo", che
attualmente sono esclusi dalla definizione, così come dalla competenza della
Direzione generale per l'immigrazione del Ministero del lavoro (ex Comitato),
in quanto oggetto di previsioni normative specifiche.In secondo luogo, vengono
inclusi nell'ambito di riferimento della legge anche i minori non
accompagnati che siano cittadini di un Paese dell'Unione europea, ai
quali, sebbene non inclusi nella nuova definizione normativa, si possono applicare
le relative disposizioni introdotte con la stessa proposta (art. 1).
Tra i principi, la proposta conferma
il divieto di espulsione del minore già previsto dall'art.
19, co. 2, del D.Lgs. 286/1998 (Testo unico), mentre introduce la
possibilità di rinviare il minore nel Paese di provenienza non solo per ragioni
di ordine pubblico e sicurezza, ma anche qualora sia accertato il superiore
interesse del minore al riaffidamento ai familiari (art. 3).
La proposta di legge A.C. 1658 introduce
tre novità di rilievo per quanto riguarda la garanzia delle misure di
accoglienza dei minori stranieri non accompagnati:
- introduce nuove modalità di contatto e di informazione nei riguardi dei minori ai valichi di frontiera e attribuisce ai rappresentanti delle organizzazioni umanitarie autorizzate il diritto di accedere ai primi servizi di accoglienza e di prendere contatto diretto con i minori;
- stabilisce il diritto di ogni minore di accedere ad un servizio di prima assistenza (ossia offerta di beni e servizi per soddisfare i bisogni primari, incluse l'informazione legale e la mediazione culturale) e ad essere ospitato in una struttura di prima accoglienza (struttura autorizzata ad accogliere il minore per un massimo di 72 ore, al fine di consentire le operazioni di identificazione), rinviando ad un successivo decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali per l'attuazione (art. 4);
- istituisce il Sistema nazionale di accoglienza per i minori stranieri non accompagnati, responsabile dell'intera gestione della fase di accoglienza, in modo da sostenere l'attività attualmente svolta dai servizi sociali dei Comuni (art. 13). In particolare, il Sistema ha il compito di individuare la struttura di accoglienza più idonea nelle ipotesi in cui, non essendo possibile l'affidamento presso una famiglia, il minore debba essere affidato ad una comunità di tipo familiare o ad un istituto di assistenza, ex art. 2, co. 2, legge 183/1984. Il funzionamento del Sistema si basa sulla consultazione di un sistema informatizzato delle comunità di accoglienza per minori accreditate, in grado di segnalare i posti disponibili a livello nazionale. E' il Ministero del lavoro a dover monitare le strutture e la loro rispondenza alle informazioni rese in sede di accreditamento, pena la cancellazione dal sistema.
Per potenziare l'efficacia delle
tutele nei confronti dei minori non accompagnati, la proposta interviene su
diversi aspetti della disciplina.
Innanzitutto, rende omogenee le
procedure di segnalazione e identificazione dei minori sul terriotrio, che
attualmente sono oggetto di diverse disposizioni normative e di differenti
prassi al livello nazionale e locale (artt. 5 e 6). Con questo obiettivo, viene
introdotta una procedura unica di identificazione del minore, che
costituisce il passaggio fondamentale per l'accertamento della minore età, da
cui a sua volta dipende la possibilità di applicare le misure di protezione in
favore dei minori non accompagnati. Tale procedura prevede: un colloquio del
minore con gli uffici competenti, sotto la direzione del giudice tutelare; la
richiesta di un documento anagrafico in caso di dubbio sull'età ed,
eventualmente, di esami socio-sanitari, con il consenso del minore e con
modalità il meno invasive possibile; la presunzione della minore età nel caso
in permangono dubbi sull'età anche in seguito all'accertamento.
Un secondo ambito di intervento
(artt. 7 e 9) riguarda le modifiche alla disciplina del c.d. rimpatrio
assistito, che consiste nel rimpatrio del minore finalizzato a
garantire il diritto all'unità familiare dello stesso. Il provvedimento può
essere adottato solo se, in seguito a un’indagine specifica (c.d. indagini
familiari), attivata e svolta dalla Direzione generale del Ministero del
lavoro (ex Comitato per i minori stranieri) anche nel Paese
d’origine del minore o in Paesi terzi, si ritiene che il rimpatrio sia
opportuno nell’interesse del minore. In materia, la proposta A.C.1658 semplifica
e rende più celere l'attivazione delle indagini familiari e introduce un
criterio di preferenza dell'affidamento ai familiari rispetto al collocamento
in comunità di accoglienza. Inoltre, è spostata la competenza ad adottare i
provvedimenti di rimpatrio assistito dal Ministero del lavoro al tribunale per
i minorenni, che già oggi decide in merito ai provvedimenti di espulsione.
Per favorire e promuovere gli
istituti di assistenza e protezione dei minori in stato di abbandono (tutela e
affidamento), che già oggi si applicano anche ai minori stranieri non
accompargnati, la proposta prevede l'istituzione sia di elenchi di
affidatari adeguatamente formati per accogliere minori non
accompagnati, in modo da favorire l'affidamento familiare in luogo del ricovero
in una struttura di accoglienza; sia di elenchi di tutori volontari
disponibili ad assumere la tutela di un minore straniero non accompagnato
(artt. 8 e 12).
Ulteriori novità riguardano il
permesso di soggiorno che può essere rilasciato ai minori non accompagnait. Il
testo della proposta semplifica la normativa vigente, prevedendo due tipologie di permesso
di soggiorno: quello per età e quello per motivi familiari. Quanto al
primo, le novità sono rappresentate, in primo luogo, dal fatto che tale permesso
per minore età può essere rilasciato su richiesta dello stesso minore,
anche direttamente e anche prima della nomina del tutore; in secondo luogo, è
previsto che abbia validità fino al compimento della maggiore età. Per quanto
riguarda il permesso per motivi familiari, la proposta estende
le ipotesi in cui può essere rilasciato ai seguenti casi: minore di
quattordici anni affidato, o sottoposto alla tutela di un cittadino italiano; e
minore ultraquattordicenne affidato, o sottoposto alla tutela sia di un
cittadino italiano, sia di uno straniero regolarmente soggiornante. La
proposta, infine, intendeeliminare la previsione del permesso per
integrazione del minore, che ha avuto scarsa applicazione.
Alcune disposizioni della
proposta sono poi finalizzate a rafforzare singoli diritti già riconosciuti ai
minori non accompagnati. In particolare:
- viene estesa la garanzia dell'assistenza sanitaria ai minori non accompagnati prevedendo la loro iscrizione al Servizio sanitario nazionale,che la normativa vigente rende obbligatoria per i minori in possesso di un permesso di soggiorno, anche nelle more del rilascio del permesso di soggiorno, dopo il ritrovamento a seguito della segnalazione (art. 15);
- è incentivata l'adozione di specifiche misure da parte delle istituzioni scolastiche e delle istituzioni formative accreditate dalle regioni idonee afavorire l'assolvimento dell'obbligo scolastico e formativo da parte dei minori, anche mediante convenzioni volte a promuovere specifici programmi di apprendistato (art. 16);
- sono implementate le garanzie processuali e procedimentali a tutela del minore straniero, mediante la garanzia di assistenza affettiva e psicologica dei minori stranieri non accompagnati in ogni stato e grado del procedimento (art. 17) e il riconoscimento del diritto del minore di essere informato dell'opportunità di nominare un legale di fiducia, anche attraverso il tutore nominato o i legali rappresentanti delle comunità di accoglienza, e di avvalersi del gratuito patrocinio a spese dello Stato in ogni stato e grado del procedimento (art. 18).
Infine, alcune disposizioni
introducono misure speciali di protezione per specifiche categorie di minori
non accompagnati, in considerazione del particolare stato di vulnerabilità in
cui si trovano, come i minori non accompagnati vittime di tratta o
quelli che hanno terminato l’espiazione di una pena detentiva, inflitta per i
reati commessi durante la minore età, che abbiano dato prova concreta di
partecipazione ad un programma di assistenza e integrazione sociale (artt. 19 e
21).
Alla Camera sono state discusse
alcune mozioni e una risoluzione concernenti
iniziative in relazione all'operazione Mare Nostrum e al rafforzamento dei
controlli alle frontiere. In particolare, tra gli atti approvati dall'Assemblea
il 16 maggio 2014 si segnalano la mozione 1-00466 e
la risoluzione 6-00073, che
impegnano il Governo, rispettivamente, a implementare con la massima priorità
il sistema di accoglienza dei minori non accompagnati, impedendo che tali
soggetti possano essere posti, anche temporaneamente, in «centri informali» di
grandi dimensioni e, ad assumere iniziative per garantire, con riferimento ai
minori stranieri non accompagnati, adeguate risorse da destinare ai comuni cui
compete il compito di prima accoglienza e della successiva assistenza,
istituendo un capitolo di spesa ad hoc.
Relativamente alla proposta n.1658, che persegue la finalità di affrontare e risolvere le problematiche relative la condizione dei minori soli, assolutamente condivisibile, crediamo che debba essere meglio chiarita la premessa della parità di trattamento tra i minori, evitando di introdurre una normativa speciale per i minori stranieri non accompagnati, rischiando di allontanare la condizione di tali minori da quelli italiani, in violazione dei principi espressi dalla Corte Costituzionale nella sentenza n.198/2003, con la quale si affermavano i principi di parità di trattamento tra minori stranieri e italiani.
